近年来，英国面临着科技创新资金投入不足、科技合作弱化、科技人才流失、企业创新能力下降等问题和风险，威胁了英国在科技方面的可持续竞争力。英国脱欧后，英国政府为了解决科技创新面临的问题和风险，使英国成为全球科技超级大国和创新领域的全球领导者，出台了一系列扶持科技创新的措施。

1 制定科技创新整体发展战略

英国政府认为技术和创新将成为英国未来经济的核心，应在研究和开发上大力投资，以帮助巩固英国作为该领域世界领先者的地位。为了实现其“科学超级大国”的优势地位，维护其未来战略利益，2021年7月，英国商业、能源和产业战略部制定了《英国创新战略：创造引领未来》（UK Innovation Strategy:Leading the future by creating it）。该战略是英国政府在应对脱欧、新冠病毒（COVID-19）感染疫情、新工业革命和全球竞争等综合挑战下制定的一项国家层面战略，其目的是通过加速技术创新来提高英国的经济生产率、带动国内就业、促进经济增长，从而使英国从COVID-19的影响中快速恢复。战略提出了到2035年将英国打造成为全球创新中心，巩固英国在全球创新竞争中的领先地位的目标。基于该战略，英国政府在2024—2025财年间的年度研发公共投入将增加到创纪录的220亿英镑（约占英国生产总值的1.1%），到2027财年将增加研发投入至其生产总值的2.4%。该战略提出通过做强企业、人才、区域和政府4大战略支柱，以打造英国卓越创新体系。

1.1 释放企业创新潜力，为创新企业提供动力

英国政府将创建一个鼓励和支持所有英国企业创新的生态系统，并将年度公共研发投资增加到220亿英镑；通过提供有针对性的公共投资来解决市场失灵问题,英国将促进私营资本对创新的投资，为创新创造最佳的政策环境。英国政府科技创新机构创新英国（Innovate UK）将与英国商业银行合作，为创新企业提供政府融资支持，开发在线金融和创新中心，降低创新公司获得金融支持的复杂性，支持高增长、创新型企业，并带动私营资本投资，形成多元化创新的融资生态系统。

创新英国设立了英国创新和科学种子基金（UKI2S），为在英国合作实验室、校园和弹射器进行的世界级研究所产生的高潜力业务提供早期、高风险、持续的资本。UKI2S将支持以科学为基础的高潜力企业的创建和增长，利用大量私人投资在英国各地创造数百个就业岗位。

英国商业银行启动了“生命科学投资计划”，投资2亿英镑以解决英国生命科学企业面临的成长阶段资金缺口；英国商业银行还推动“未来基金：突破”计划，计划投资3.75亿英镑，与私人投资者一起直接投资于高增长、创新型公司的后续融资。

此外，英国政府将加强对创新产品的公共采购，促进企业创新成果市场化等，利用脱欧的机会，创建世界上最灵活的监管体系，专注于不断适应新产品和新技术，支持企业技术新等。

1.2 使英国成为全球最吸引创新人才的地方

英国政府将致力于通过教育和技能体系来构建创新劳动力和创新生态体系，并向全球顶尖的创新人才开放。英国将提供创新所需的各种技能多样化的培训，如英国教育部启动试点战略发展基金、盖茨比基金会启动新兴技能项目、设立跨学科创新者的试点计划等，以提高企业的创新绩效；通过“辅助成长和管理计划”支持3万名中小企业的高级管理人员，提高他们的业务绩效、适应力和业务增长。

此外，英国将在政府机构内设立人才办公室，致力于吸引全球顶尖人才，推出高潜力人才签证，吸引和留住具备高技能、高潜力的全球创新人才；实施英国政府的全球企业家计划，吸引海外有才华的创新者和企业家在英国创办和运营创新型企业，促进经济增长。

1.3 确保英国研发和创新机构满足英国企业和区域需求

英国政府将确保英国创新体系的结构、资金和定位能够实现科学超级大国和创新愿景。英国政府通过建立指引系统，简化企业与公共机构的互动，为企业创新提供定制服务。英国政府鼓励研究人员在企业与大学间流动，通过能力连接基金投资，帮助大学与企业合作推动经济增长。开展对各类研发和创新机构评估，审视英国各种研究、开发和创新机构的布局是否合理；找出创新体系优劣，并推广最佳实践做法。

此外，英国政府效法美国国防部高级研究计划局（DARPA）研发模式，创建了英国高级研究与发明局（ARIA），通过高效灵活的管理方式，实施未来具有颠覆性和变革性的技术创新活动。

英国政府通过区域实力基金拨款1.27亿英镑，以发展研发能力来支持制造业创新集群，促进各地的区域创新发展。通过自由港等方式，英国最大限度地发挥研究和创新对地区的影响。英国计划在2022年启动26亿英镑的英国共同繁荣基金，投资于英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰的地方的创新。

1.4 应对英国和世界面临的重大挑战，提升关键技术能力

英国政府将建立一个新的“创新使命计划”，以解决英国未来几年将面临的气候变化和绿色工业革命、公共卫生、人工智能和数字经济等重要问题，利用英国科技和创新的变革力量来应对全球共同的挑战。围绕创新使命和任务，该战略确定了具有较强创新基础并有望未来改变英国经济的7个关键技术领域，包括先进材料与制造、人工智能及数字和先进计算、生物信息学和基因组学、工程生物学、电子学及光子学和量子学、能源和环境技术、机器人和智能机器。

“创新使命计划“将政府、行业、民间社会和学术界的资源结合起来，包括设立竞争性研究和创新挑战基金、启动新的繁荣经济合作伙伴关系，产业界、大学和政府将共同投资5900万英镑，建立以企业为主导的研究项目以开发变革性新技术。英国政府将承担技术创新的风险，成为变革性技术的关键客户。

2 英国政府在重点领域的创新战略

2021年以来，为落实英国科技创新总体战略，实现英国科技超级大国的目标，英国政府围绕重点发展的领域如人工智能（AI）、数字经济、能源、应对气候变化、航天、材料等领域提出一系列创新战略，明确了未来十年的发展目标和具体的举措，如《英国氢能战略》《国家人工智能战略》《国家航天战略》《迈向聚变能源：英国聚变战略》《国家航天战略》《英国数字战略》《未来韧性：英国的关键矿产战略》等。

2.1《英国氢能战略》

2021年8月，英国商业、能源和产业战略部（BEIS）发布《英国氢能战略》及多个相关咨询文件，提出英国将发展低碳氢产业。该战略对英国的低碳氢能产业进行了规划，提出到2030年，英国将成为氢能领域的全球领导者，实现5GW的低碳氢生产能力，推动整个经济系统脱碳，并支持英国的新就业和清洁增长。届时，英国氢能经济产值将达9亿英镑，创造9000多个工作岗位，吸引40亿英镑的私人投资；到2050年，英国氢能经济产值将达130亿英镑，创造10万个工作岗位。

战略提出了《氢能行业发展行动计划》，支持氢能创新和商业化被列为价值10亿英镑的净零创新投资组合的10个关键优先领域之一；BEIS将与英国氢能咨询委员会与创新工作组合作，制定英国氢能技术研究和创新路线图；成为国际“创新使命”倡议中“新清洁氢项目”的共同牵头国之一。基于氢能价值链的每个部分，战略阐述了未来10年发展和扩大氢经济的综合路线图，在氢气生产、氢运输和储存、氢应用、创造市场、实现经济效益等方面提出所采取的关键措施。

2.2《国家人工智能战略》

2021年9月，英国政府发布《国家人工智能战略》，旨在指导未来十年的行动，促进人工智能的商业应用，吸引国际投资，培养下一代科技人才，使英国成为全球人工智能超级大国。该战略提出三大策略目标，一是投资并规划人工智能生态系统的长期需求，以确保英国作为科学和AI超级大国的领导地位；二是支持英国向人工智能经济转型，确保人工智能惠及所有部门和地区；三是使英国获得人工智能技术的国家和国际治理权，保护公众和英国的基本价值观。

针对三大策略目标，战略制定了短中长期的关键行动计划，提出了重要事项。短期计划包括：发布英国政府在广泛经济中提供数据的作用框架、咨询英国国家网络物理基础设施框架的作用和选项及通过教育部技能训练营支持人工智能、数据科学和数字技能的发展来支持人工智能生态系统的长期投资需求；通过英国国家医疗服务体系（NHS）人工智能实验室参与卫生和社会护理领域人工智能驱动技术的国家战略草案、国防部发布国防人工智能战略及通过首次公开募股（IPO）启动人工智能版权和专利咨询来确保人工智能惠及所有部门和地区；英国数据伦理与创新中心（CDEI）发布人工智能保证路线图、确定数据保护在更广泛的AI治理中的作用、公布国防部在采用和使用人工智能时将使用的方法的详细信息及制定全政府参与国际人工智能活动的方法来实现人工智能有效治理。

中期行动包括了解并满足员工在商业环境中使用人工智能所需的技能、评估AI扩大的私人资金需求和挑战、保证国家计算机教育中心的人工智能课程可用、确保职业道路突出与人工智能合作或发展人工智能的机会、执行《美英人工智能研发合作宣言》、支持人工智能创新、商业化和部署及推出新的签证制度吸引世界上最好的人工智能人才到英国来支持人工智能生态系统的长期投资需求；发布研究机会并鼓励人工智能在整个经济中传播、扩大英国援助以支持发展中国家的地方创新及使用真实应用程序构建AI挑战的开放存储库来确保人工智能惠及所有部门和地区；发表关于管理和监管人工智能的促进创新国家立场的白皮书、完成对算法透明度的深入分析以制定跨政府标准、试行人工智能标准中心并协调英国在全球人工智能标准化方面的参与以及建立中长期地平线扫描功能并提高政府对人工智能安全的认识来实现人工智能有效治理。

长期行动包括对半导体供应链的国际和国内方法进行审查、考虑可以为人工智能模型发布哪些开放的、机器可读的政府数据集、启动一项新的国家人工智能研究与创新计划并支持更广泛的生态系统、与全球合作伙伴合作应对共同的研发挑战并利用海外发展援助将人工智能置于全球伙伴关系的核心、通过继续对顶尖人才、博士生、人工智能和数据科学转换课程以及工业资助硕士进行现有干预来支持人工智能的多样性、监督并使用《国家安全与投资法案》保护国家安全并同时保持英国的商业开放及将贸易协议条款纳入新兴技术来支持人工智能生态系统的长期投资需求；启动AI/UKRI（英国研究与创新署）联合办公室计划以刺激高潜力和低成熟度行业中人工智能技术的开发和采用、通过国家人工智能研究与创新计划来继续支持人工智能技术的可信度、可采纳性和透明度方面的能力发展、跨政府联合以确定使用人工智能可以在哪些方面为战略挑战做出催化贡献来确保人工智能惠及所有部门和地区；与利益相关者探讨人工智能技术标准参与工具包的开发来支持人工智能生态系统参与全球人工智能标准化愿景、与多边和多方利益相关者论坛的合作伙伴合作并根据英国价值观和优先事项塑造和支持人工智能治理、与艾伦·图灵研究所（Alan Turing Institute）合作并更新公共部门人工智能道德和安全指南，以及与国家安全、国防和主要研究人员合作来了解哪些公共部门行动可以安全推进人工智能并减轻灾难性风险来实现人工智能有效治理。

2.3《国家航天战略》

2021年9月，BEIS与英国国防部联合发布英国首份《国家航天战略》，旨在将英国建设成为世界上最具创新性和吸引力的航天经济体之一，并推动英国成长为空间大国；利用空间能力和空间资源帮助解决国家面临的国内外的诸多挑战；通过前沿技术研究激励下一代，保持英国在空间科学和技术方面的竞争优势。

该战略指出英国将聚焦英国航天的四大支柱，助力实现其航天发展愿景和战略目标。一是释放英国航天领域的发展增长潜力：打造覆盖全英国的航天生态系统，鼓励政府多个部门、地方合作伙伴以及世界领先大学等开展工业和科研领域的合作，鼓励创办更多的航天企业；鼓励航天领域的科技创新，在未来10年将投资约50亿英镑用于增强卫星通信能力，投资14亿英镑用于获取和开发空间态势感知、情报、监视侦查、指挥控制等新技术以及国防活动的其他新能力等。二是开展国际合作：参与美国航空航天局（NASA）主导的“阿尔忒弥斯”计划，支持在未来10年内开发月球门户（Gateway）；与欧洲空间局合作参与开发多个太阳系探测任务，开发大型地基或天基设施，鼓励英国企业和科学家在空间任务中发挥核心作用；通过参加“地平线欧洲”和“哥白尼”计划，积极发展与欧盟的航天科技合作。三是把英国发展成“空间科技超级大国”：未来10年，英国将继续投资热点任务，例如火星采样返回任务，监测太阳以了解太阳耀斑等空间天气事件等；制定长期空间科学和探索目标，确保选择和支持具备高度战略性的空间任务。四是发展航天能力和服务的快速恢复能力：确定关键民用和国防能力优先事项包括卫星通信、对地观测和情报、监视和侦察、指挥控制和空间能力管理、空间控制、定位导航授时、在轨发射能力、在轨服务与制造以及空间态势感知。

该战略提出十大重点领域包括商业小卫星发射抢占欧洲市场、利用空间技术应对气候变化、激发整个航天领域的创新、通过空间科学和探索拓宽视野、发展世界级航天产业集群、在空间可持续发展方面建立全球领先地位、利用空间技术改善公共服务、确立英国国防航天投资组合、提升和激励下一代、利用空间技术实现交通技术的现代化转型。

2.4《迈向聚变能源：英国聚变战略》

2021年10月，英国商业、能源和产业战略部发布《迈向聚变能源：英国聚变战略》和《迈向聚变能源：英国政府关于聚变能源监管框架的提议》，提出了两大总体目标，一是通过建造一个能够接入电网的聚变发电厂原型，示范聚变技术的商业可行性；二是建立世界领先的英国聚变产业，在随后几十年里向全球输出聚变技术。围绕确保英国在国际合作、致力于尖端科学研究以及实现聚变能源商业化3个方面的领导力，战略提出了多项具体措施。英国也成为全球第一个通过立法以确保安全有效地推出聚变能源的国家。

国际合作方面，英国将利用国际合作加速聚变能源的商业化；通过国际合作降低英国聚变项目的成本和风险，同时保护英国的知识产权和竞争优势；领导国际聚变标准和法规的制定，确保安全、最大限度地发挥聚变技术的全球潜力，同时为英国创造重要的市场机遇。通过主持欧洲联合环（JET）聚变实验、参与国际热核聚变实验堆（ITER）计划、加入欧洲原子能共同体研究和培训计划（EURATOM）等行动，促进英国在聚变方面的国际合作。

致力于尖端科学研究方面，全面应对聚变技术的挑战及解决方案并将其转化为商业上可行的发电技术是聚变战略的核心科学任务。英国将保持聚变技术与设施的全球科学领先地位，吸引、培养和留住领先的聚变人才。2021年，英国原子能管理局（UKAEA）的兆安球形托卡马克升级版（MAST-U）聚变设施将以较低的规模和成本研究聚变发电的可行性。“球形托卡马克能源生产（STEP）”计划将在2040年前设计、开发和建造一个将能源接入电网的核聚变发电厂原型，通过在单一能源生产设施中集成和运行工业规模的聚变系统，示范其商业可行性。UKAEA的氢-3先进技术（H3AT）中心将于2023年开放，代表着世界上最大的聚变氚研究中心。

私营部门创新、实现聚变能源的商业化方面，英国将创建一个或多个充满活力的聚变技术集群，吸引对聚变及相关技术的内向投资；发展支撑聚变技术的供应链和技能基础，使英国企业在未来的全球聚变市场上具有竞争性。英国参与国际热核聚变实验堆（ITER）计划和STEP的建设将刺激英国聚变供应链的发展。英国将启动聚变基金会计划，增强聚变研究能力，扩大学徒培训计划和完善教学设施，增加聚变劳动力获得高品质工程技能和资格的机会。

2.5《英国数字战略》

2022年6月，英国政府推出《英国数字战略》，旨在加强英国作为科技超级大国的全球地位。重点发展对“持续数字增长”至关重要的六大支柱，包括数字基础设施、知识产权、技能和人才、融资、全国性方法和全球领导力。

在数字基础方面，英国正在推出世界级的数字基础设施，利用数据的力量，实施一种轻触式、有利于增长的监管制度，在保护公民的同时鼓励投资和创新。这将在人工智能、数据和数字竞争等领域带来监管竞争优势。英国政府还决心确保英国的技术和数字安全免受敌对国家的威胁，并确保高度敏感的技术知识产权得到适当保护。

知识产权方面的重点是增加在人工智能、下一代半导体和量子计算等领域的研发。英国政府将不断增加对研发的投资，在2020—2024年期间，每年从150亿英镑增至200亿英镑再加上加强研发税收激励以刺激私人投资，实现推动数字企业创新的核心目标。

技能和人才方面，英国政府我们将与学校、大学、继续教育机构和企业合作，提供实体经济实际需要的数字技能，确保英国科技企业能够获得创新、发展和成长所需的技能和资金。此外，英国政府还推出新的高潜力个人和扩大签证，以便英国数字企业可以轻松从世界任何地方招聘人才。

在为数字增长融资方面，英国政府通过企业投资计划（EIS）、种子企业投资计划和风险投资信托（VCT）等计划，以及许多有活力的早期风险投资基金（VC），实施了出色的风险投资激励措施，帮助建立了一个充满活力的初创行业。政府将继续通过创新英国和英国商业银行的举措，直接支持创新和增长融资，并将寻求利用这些资金最大限度地扩大英国和国际第三方金融机构的投资。同时，继续推动伦敦证券交易所（LSE）成为数字技术公司上市的最佳场所。

在全国性方面，英国政府资助各个地区的企业采用尖端技术来加速生产力增长，从而使全英国更好地享受数字技术的好处，提高生产力和包容性。英国政府致力于与地方政府合作，以确保数字技术的好处在全英国都能感受到。

在全球领导力方面，英国继续与盟友合作，发展促进全球数字贸易并体现自由和开放的贸易和治理体系。开展跨政府努力，通过重点关注关键目标地区，如中东、亚太地区和北美，促进对英国科技和英国风险投资基金的内向投资。

2.6《未来韧性：英国的关键矿产战略》

2022年7月，英国政府发布首份《英国关键矿物战略》，旨在加强关键矿物供应链弹性，提高供应链安全，以支持英国对清洁能源技术的部署。

为了支持该战略，英国地质调查局（BGS）进行了首次临界评估，并根据英国经济的脆弱性和供应风险，为英国定义了一组高临界矿物，包括：锑、铋、钴、镓、石墨、铟、锂、镁、铌、钯、铂、稀土元素、硅、钽、碲、锡、钨、钒。此外，BEIS关键矿物专家委员会还列出了第一个观察名单，包括铱、锰、镍、磷酸盐、钌。让英国拥有了一个以证据为基础、清晰的和不断发展的关键矿产清单，反映了全球供应链和矿产市场的动态。

根据该战略，英国政府将采取一系列行动。在加大国内能力方面：确定英国国内的重要矿产资源；减少国内勘探和开采关键矿产的障碍；通过采矿、精炼、制造及关键矿物的回收再利用等工作，重建采矿与矿产加工方面的能力；开展前沿技术研发，重建英国作为关键矿物和采矿技术中心的地位，解决关键矿物供应链挑战；培养专业技能人才。在与国际合作伙伴合作方面：发展与其他国家的外交及贸易关系，并拓展深海矿物开采等矿物来源途径，提升英国关键矿物供应链弹性。在加强国际市场方面：增强英国在全球关键矿产供应链中的对话、投资、标准制定及监管责任等活动，促进英国成为负责任矿业金融中心。

3 成立推动科技创新的机构，加大研发投入

英国政府推行其科技强国战略成立了相关的推动科技创新的新机构。

3.1 建立国家科学与技术委员会和科学与技术战略办公室

2021年6月，英国政府宣布成立国家科学与技术委员会（NSTC）和科技战略办公室（OSTS）。目的是发展、培养和利用英国的科技能力，为社会带来战略优势和利益。

国家科学与技术委员会由英国首相直接牵头，负责制定英国科技发展的战略决策，并推动科学技术成为政府业务的核心，将科技突破应用在有利于公众利益的领域。

科技战略办公室由政府首席科学顾问领导，为国家科学与技术委员会的工作提供支持，并跟踪国家科学与技术委员会决策的影响，负责帮助创建跨部门的和长期的联合，协调政府部门的战略决策，确定政府在科技领域的优先事项。作为第一步，科技战略办公室将支持英国将其科技能力集中在四个关键领域：可持续环境、健康和生命科学、国家安全和国防、数字化和数据驱动的经济。科技战略办公室将与政府部门、智库、学术界、工业界和国际合作伙伴合作，了解围绕科学技术应用的关键问题。

3.2 成立高级研究与发明局（ARIA）

2021年2月，英国政府提出借鉴的美国国防高级研究计划局模式，成立高级研究与发明局，以资助高风险、高回报的科学研究。ARIA将由世界上最具远见的顶尖科学家领导，并赋予他们采用灵活的方式快速识别和资助变革性技术的自由，并宽容失败，从而有助于创造新的发明、技术和产业，真正巩固英国全球科学超级大国的地位。ARIA将探索包括计划资助、种子资助和奖金激励在内的资助模式，计划于2022年全面投入运营，将在未来4年获得8亿英镑的启动资金。2022年4月英国议会更新2022年高级研究和发明署法案。

3.3 加大英国政府在科技创新投入

脱欧以来，英国政府增加研发投入，2021—2022年研发方面投入149亿英镑，达到40年来的最高水平，并计划在2024—2025年增加到220亿英镑，承诺到2027年将研发总投入提高到英国生产总值的2.4%。

英国商业、能源和产业战略部作为最主要的科技管理部门，在2021—2022年研发投入为113.5亿英镑（约合1030亿元人民币），占全部研发投入的76%，BEIS未来3年2022—2023年、2023—2024年、2024—2025年的研发预算为398亿英镑，其中英国研究与创新署的研发经费占比最高，其次为欧盟研发计划的资助，以及航天科技、净零碳排放研发计划等领域。

4 出台鼓励创新的新政策和举措

4.1 支持企业技术创新

推出“未来基金：突破”计划。2021年7月，英国商业银行推出了3.75亿英镑的一项新的“未来基金：突破”计划，将与私人投资者共同投资于高增长、创新型公司的后续融资，支持从事量子计算、生命科学、清洁能源等前沿领域且总部设在英国的企业，加速部署突破性技术，解决人类社会所面临的最重大的一些挑战，旨在打造未来经济，创造技术岗位，巩固英国作为超级科学大国的地位。

4.2 加强国际合作

英国深化与美国科技领域战略合作。其新伙伴关系涉及到的科技领域包括但不限于电池技术、人工智能、量子技术、6G、癌症应对、大流行防范、抗微生物药物耐药性和气候变化。2021年11月英国科学部长和美国总统科技政策办公室主任及科学顾问签署了一项促进两国的量子科技合作联合声明，包括促进联合研究、建立全球市场和供应链并培训下一代科学家和工程师。声明要求英国国家物理实验室（NPL）和美国国家标准与技术研究院（NIST）在关键领域（包括量子计量、计算、时钟和未来的技术标准等）强化合作。

英国保持与欧盟创新合作。2021年5月1日，英国和欧盟间签署的《贸易与合作协定》（TCA）生效。脱欧后，英国可以成为地平线欧洲的准成员，参与除EIC基金以外的全部地平线欧洲计划，包括欧洲研究理事会（ERC）、“玛丽·斯科多斯卡·居里行动”、6个“全球挑战”集群和任务、合作伙伴关系、欧洲创新与技术研究所等。根据英国政府公布的研发预算，2021—2022年投入12.93亿英镑用于对欧盟研发计划的资助，未来3年共投入68亿英镑用于支持英国与欧盟地平线计划、欧洲原子能研究与培训以及聚变能源的合作。

4.3 吸引全球人才

英国政府启动“高潜力人才签证”计划。2022年5月30日英国政府启动了“高潜力人才签证”（high potential individual），计划将面对在英国工作或寻找工作的全球顶尖大学的应届生毕业开放，意在促进全球顶尖人才来到英国，提高英国的全球竞争力。

作者：史冬梅*、王晶，科学技术部高技术研究发展中心

本文节选自《英国脱欧后科技创新的新举措与启示》，原载于《科技管理研究》2023年第11期