一、由“红黄绿灯”引发的限电风波

2021年8月21日，国家发展改革委办公厅发布《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》，根据此表，共有9个省区能耗强度降低进度目标一级预警，共有10个省区能耗强度降低进度目标二级预警；共有8个省区能源消费总量控制目标一级预警，共有5个省区能源消费总量控制目标二级预警。双控目标完成情况总体不乐观。

表12021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表

之后，各地陆续发布各种限电政策。有些地区针对特定行业进行限定，有些地区根据企业规模限电。“用三停四“不是最夸张的，个别地方还有用一停六的。总之，看上去局面很难。

表2各地限电政策发布情况

图1某县级市发布的有序用电方案

二、“能耗双控”发展史

2007年，河北省制定的《河北省节能减排综合性实施方案》提出实行单位GDP能耗与能耗总量双重控制。

2010年，柴静与丁仲礼院士关于“政府间气候变化专门委员会（IPCC）提出的减排方案”的激辩，实际上吹响了西方以碳排放权为筹码限制以中国为首的发展中国家经济发展的号角。

在2011年国家发改委的半月改革动态栏目“经济体制改革信息的一篇文章——《2011年浙江改革形势分析报告》中，提到了能源”双控“制度，即单位生产总值能耗和能源消费总量“双控”制度。

2013年12月10日，国家发展改革委组织召开全国发展改革系统加强节能减排促进大气污染防治工作电视电话会议，会议中提到：大力推进节能减排，实施2014—2015年节能行动计划；实行能源消费总量和能耗强度“双控”考核，暂停未完成目标地区新建高耗能项目的核准和审批。

2014年8月27日，国家发改委在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上做《国务院关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告》，报告中提出启动实施能耗总量和能耗强度“双控”，监管执法、运用差别电价和能耗环保技术标准的力度加大。

2016年3月16日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确，严格环保能耗要求促进企业加快升级改造，并进一步明确提出实施能耗总量和强度“双控”行动。

2016年3月29日，在国家发展改革委召开的“全国发展改革系统资源节约和环境保护工作电视电话会议”上，提到：开展全民节能行动，实行能耗总量和强度双控，落实目标责任，制定用能权有偿使用和交易制度试点方案，完善节能法规标准。

2016年7月11日，国家发改委、工信部、财政部、环境保护部、国家统计局、国家能源局等六个单位联合发布《关于做好2016年度煤炭消费减量替代有关工作的通知》，通知明确：严格煤炭消费量控制，实行煤炭消费减量替代，是推进大气污染治理、落实能源消耗总量和强度“双控”的重要举措。

2016年7月28日，国家发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，确定浙江、福建、河南、四川为试点地区，要求到2019年形成可复制可推广的经验、做法和制度，并要在2020年逐步推广。围绕初始用能权确权、有偿使用、交易工作，规范能源消费报告、审核和核查技术要求等方面展开。

2016年11月24日发布的《“十三五”生态环境保护规划》专项规划中，进一步提出，实施能耗总量和强度“双控”行动，全面推进工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能，并提出开展重点用能单位“百千万”行动。

2016年11月27日，国家发改委发布《固定资产投资项目节能审查办法》，明确节能审查必须审查项目的能源消费量和能效水平是否满足本地区能源消耗总量和强度“双控”管理要求。

2017年11月1日，国家发改委发出《关于开展重点用能单位“百千万”行动有关事项的通知》，确定“百千万”范围重点用能单位能耗总量和节能目标，以及评价考核。

2019年1月7日，国家发改委和国家能源局联合发布的《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》中，明确：在确保完成全国能耗“双控”目标条件下，对各地区超出规划部分可再生能源消费量不纳入其“双控”考核。

2019年5月10日，国家发改委和国家能源局在《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中，再次明确在确保完成全国能源消耗总量和强度“双控”目标条件下，对于实际完成消纳量超过本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出激励性消纳责任权重部分的消纳量折算的能源消费量不纳入该区域能耗“双控”考核。

根据国家发改委、国家能源局2020年6月12日发布的《关于做好2020年能源安全保障工作的指导意见》，其中提到：2020年再退出一批煤炭落后产能，煤矿数量控制在5000处以内，大型煤炭基地产量占全国煤炭产量的96%以上。

2020年9月18日，在有关省区节能工作视频会议上指出，2020年上半年部分地区能耗强度不降反升，一些地区减煤目标进展滞后，完成“十三五”目标面临较大困难。

2021年5月13日，国家发展改革委环资司司长刘德春主持召开部分节能形势严峻地区谈话提醒视频会议，对今年一季度能耗强度不降反升的浙江、广东、广西、云南、青海、宁夏、新疆等省区节能主管部门负责同志进行谈话提醒。

2021年5月20日，国家发改委发布的《关于进一步加强节能监察工作的通知》中明确，将节能监察工作开展情况作为省级人民政府能耗双控考核的重要内容。

2021年5月24日，国家发改委发布的《各地区2021年一季度能耗双控目标完成情况晴雨表》显示，一季度能耗双控完成形势十分严峻。

2021年7月21日，国家发展改革委环资司召开2021年年中节能工作视频会议，会上再一次强调：要深刻认识能耗双控是生态文明建设的一项重要制度性安排。

2021年8月26日，国家发改委发布《关于完善电解铝行业阶梯电价政策的通知》，严禁对电解铝行业实施优惠电价、组织电解铝企业电力市场专场交易等，已经实施和组织的应立即取消。严禁出台优惠电价政策情况纳入省级人民政府能耗双控目标责任评价考核。

2021年9月3日，国家发改委联合11个部门发布《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》，通知认为：整治虚拟货币“挖矿”活动对促进我国产业结构优化、推动节能减排、如期实现碳达峰、碳中和目标具有重要意义。

2021年9月11日，国家发改委正式印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》。

同时，国家发改委对于各地区能耗双控目标完成情况的监督从按年度到2021年缩短成了按季度发布能耗双控目标完成情况晴雨表，可见对“能耗双控”工作的重视程度在不断提高。

而自本次各地出现限电情况后，“能耗双控“的概念才逐渐被全社会广泛认识到。

三、这场限电，为何不可避免

四处限电现象爆发以后，网络上各路经济、军事、政治、科技领域的大V展开了各个角度的分析，真实情况掺杂各种猜测分析，很有道理的样子，于是，一盘又一盘的国际斗争大棋精彩上演，吃瓜群众们也是看得频频点头。

但是真的有那么多国际阴谋论吗？如果真的有，那就是围绕碳排放领域的国际博弈，在全球绿色规则形成过程中我们国家对提高参与度和影响力的迫切感，和我们国家要突破西方国家集团的绿色阴谋。

事实上，在笔者观察，本轮多地限电的情况出现，实质上是能源双控力度加强需要对用能情况进行调节、正好碰上电煤市场出现波动导致煤电企业生产能力受到影响、加上受疫情影响导致的国际供应链转移对工商业用电增加量高于预期这多重因素正好同时作用之后导致的。

3.1电力供需不匹配…

单位GDP耗费的能源是否降低是显示能耗强度是否降低的关键指标。从2021年前三季度特别是2021年上半年全国整体规模以上发电量、全口径用电量和GDP数据来看，2019年到2021年同期两年符合增长率，用电量与GDP的增长幅度十分接近，这表明能耗强度降低速度极其缓慢。同时，发电量的增长幅度相对明显地低于用电量增长幅度，这表明存在一定程度的供需矛盾。

图2 2020年1~9月份电力供需及GDP增长对比

再回溯2020年三项数据的变化情况，2020全年GDP增长3.0%，但用电量增长3.1%；据此可以初步认为2020年度的能耗双控整体目标实现的并不算理想。

图3 2020年度电力供需及GDP变化情况

还有其他意外情况，比如：前三季度，受降水偏少等因素影响，全国规模以上工业企业水电发电量9030亿千瓦时，同比下降0.9%。

3.2用电量增长幅度超过预期…

根据中电联预测，2021年全社会用电量增长6~7%，且呈现前高后低的特点。而从2021年度1~9月份的用电量情况来看，其增幅仍旧保持在12.90%。可以预见，2021全年的用电量增长幅度基本确定会高于预期。

图4 2021年度用电量增长情况

3.3电煤供需不平衡导致价格大幅上涨…

首先，我们再来看看从2020年开始至今电煤需求和电煤产量的变化情况。

电煤需求在增加

2021年第三季度：煤电装机容量11.0亿千瓦，同比增长2.4%，全口径煤电发电量3.74万亿千瓦时，同比增长12.3%。

2021年上半年：全口径煤电装机容量10.9亿千瓦，同比增长2.5%；全口径煤电发电量增速约15.1%。

2021年一季度：全国原煤产量9.7亿吨，同比增长16.0%，比同期全口径煤电发电量增速低6.0个百分点；即同期全口径煤电发电量增速约22%。

2020年全年：全口径煤电装机容量10.8亿千瓦，煤电装机容量年均增速为3.7%。全国全口径煤电发电量4.63万亿千瓦时，同比增长1.7%。

总体来看，煤电发电量存在处于高速增长的状态。

电煤产量一度下降，后期产量增长慢于发电量增长

煤电尽早达峰是实现碳达峰目标的重要组成部分。我们一起看下电煤市场情况。

根据2020年6月12日发布的《关于做好2020年能源安全保障工作的指导意见》（发改运行〔2020〕900号）文件，提出“2020年再退出一批煤炭落后产能，煤矿数量控制在5000处以内，大型煤炭基地产量占全国煤炭产量的96%以上。”

2021年前三季度：全国原煤产量同比增长3.7%，比上半年增速回落2.7个百分点；前三季度，累计进口煤炭同比下降3.6%。

2021年上半年：全国原煤产量同比增长6.4%，比同期全口径煤电发电量同比增速低8.7个百分点；上半年，累计进口煤炭同比下降19.7%。

2021年一季度：全国原煤产量9.7亿吨，同比增长16.0%，比同期全口径煤电发电量增速低6.0个百分点。

2020年四季度：电煤需求大幅增加，电煤供应偏紧。

2020年上半年：二季度国内煤炭产量以及煤炭进口量下降。

2020年一季度：3月底全国电煤库存总体充足；电煤价格先升后降，进口煤价大幅下跌。

而根据相关数据，2019年电煤供应虽然总体平衡，但也曾一度偏紧。

总体来看，最近两年的电煤供应总体处于偏紧的状态。

电煤价格变化情况

从以上信息可以看出，电煤供应与煤电发电量增长，总体处于偏紧状态，并且已经持续了两三年的时间，到今年电煤价格突然加速上涨，是各种形式长期积累之后的产生的效应。

图5 曹妃甸指数（信息来源：中国电力联合会）

图6 沿海电煤指数（信息来源：中国电力联合会）

图7 进口煤指数（信息来源：中国电力联合会）

3.4《完善能源消费强度和总量双控制制度方案》推动能耗双控执行力度…

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》这份文件是国家发改委于2021年9月11日正式在官方网站上发布的。从文件发布规律来看，此方案实际上实际上应该早在7~8月份就已经正式成文。因此，“方案”内容的导向性，应该早于发布日期一两个月就已经开始扩散。

究竟《完善能源消费强度和总量双控制度方案》对推动能耗双控执行力度产生了哪些影响，我们通过摘录、理解方案的关键语句一起来体会一下。

在“指导思想”部分中，十分明确地提到：“倒逼产业结构、能源结构调整”；在“设计原则”部分中，也十分明确地提到：“倒逼转方式、调结构”。其实大家可以结合身边的情况观察一下，产业结构调整年年都在提，但是看看我们身边的企业，这么多年其实基本上都没什么变化。能源结构调整也是，看上去最近两年风电、光伏装机容量和发电量都在高速增长，但高速主要是因为基数小，而受制于技术的、政策的等各种因素，“应并尽并”仍旧是当前在反复强调的事。俗语说，缺什么，强调什么。

节能减排技术研究和资金投入不足，新能源发展、接入规模提升步伐等不能满足“双碳目标”，继续这样温吞水的发展状态，“双碳目标”达成的压力其实很大，这对中国在全球绿色规则形成过程中的参与度和影响力都会造成负面的影响。

那么，能耗双控指标“红黄绿灯”其实每个季度发布已经执行了几年，为什么今年忽然这么显眼呢？在《方案》中各个章节都能找到相关原因。

在“工作原则”中提出：“严格节能目标责任考核及结果运用，……，对能耗双控目标完成不力的地区加大处罚问责力度”；同时提出：“从国之大者出发”。这是在警告地方，轻率对待能耗双控目标、本位主义、以局部利益损害整体利益的行为，都可能会被问责。

在“合理设置国家和地方能耗双控指标”中提出：“将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标”。约束性指标就是政府在公共服务和涉及公共利益领域对有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保有关指标的实现，是一种承诺。

在“完善能耗双控考核制度”中提出：“对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规定对其相关负责人实行问责处理”。

在“夯实基础建设”中提出：“对于能耗双控工作中徇私舞弊、弄虚作假等行为，依规依纪依法对相关单位和人员追究责任”。

从上述内容可以看出，能耗双控是一件很严肃的事情，是有可能会影响“乌纱帽”的。所有，2021年上半年的“红黄绿灯”结果出来后，就显得十分显眼了。

煤价上涨与限电有多大的关系？这是有一部分人解读本次限电的焦点。如果仅从这点分析，只能说对中央碳达峰承诺的严肃性认识不够。碳达峰是目标，能源双控是手段，出现局部限电只是其中一个结果。

所以，煤价上涨是外因，核心却是碳达峰和能源双控这个内因。如果没有这个内因，历史告诉我们，煤价不会如此肆无忌惮地上涨。煤价上涨，也只是一种利用市场手段达到调节目标的方法。

应对能源双控最有力的措施就是加快新能源的发展，但当前制约其发展的主要因素偏偏是电网。这里既有全国一张网和分布式的路线之争，也有电网在技术层面还未做好随建随接的准备。

随着今年四处限电的情况出现，未来，政府招商引资过程中，必然会更加重视招商对象对能耗指标的占用，以及对招商对象单位能耗产值的关注。高能耗企业将面临去哪哪不欢迎的局面，最终可能面临无路可走的境地。当然这种无路可走的境遇，对企业来说，一种就是关门大吉，另一种就是提高单位能耗产值、降低单位能耗碳排放。还有一种解决办法可能是最好配置分布式光伏，分散用能来源，因为“超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核”。还有一种，少加点班，流动办公，哈哈。

能耗双控制度完善，适逢电力供需不完全匹配，叠加用电量增长幅度超过预期，且电煤供应不平衡导致价格大幅上涨，四种因素叠加，于是就出现了本次大面积限电的情况。

但没有限电，谁会关注到能耗双控要求呢？

限电，是一种自残式的自我约束，这里也许有一刀切的因素，但个人也是不得不表示佩服哈。

当然，自残式限电肯定不是长久之计，所以，自9月底以来，各部门连续、密集发布多项配套文件，包括：

1.《跨省跨区专项工程输电价格定价办法》（国家发改委）

2.《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》（国家发改委等六部门）

3.《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中共中央、国务院）

4.《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（国家发改委）

5.《关于积极推动新能源发电项目能并尽并、多发满发有关工作的通知》（国家能源局）

6.关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知（国务院）

还有7月份出台的具有很大影响的《关于进一步完善分时电价机制的通知》（国家发改委）。

总之，碳达峰、碳中和是不可逆转的制度性方向，今天适应不了能源双控，明天恐怕就会在碳排放权面前彻底躺下。